够困难的。一百年前，简直就是不可能的。美洲银币使西班牙建设海军较容易些，但是伊莉莎白女皇政府可就为此破了产。斯图亚特王朝试图用重征造船税来振兴皇家海军，结果酿成政局上的大灾难。
在缺少钱源的情况下如何才能维持住海上威力？所有的欧洲王侯都求助于同一种权宜之计：发行“特许证”，特许私人船隻攻击敌人，获得奖赏，国家从中抽肥。因此，私掠船从某种角度来说，也相当于僱佣兵。但是，持有特许证、被允许攻击敌国船隻的私掠船，同只有枪炮、没有特许证、任意向碰上的船隻开火抢劫的海盗之间的界限是很单薄的。